La creciente importancia del comercio mundial de commodities agrícolas ha aumentado los riesgos de perturbación en los "chokepoints" clave del transporte, lo que podría provocar un aumento de los precios de los alimentos. El Canal de Panamá y el Estrecho de Malaca están entre las 14 coyunturas críticas del mundo a través de las cuales pasan cantidades significativas de granos y soja, según un informe del Chatham House. "Una seria interrupción en uno o más de estos chokepoints podrían conducir a que haya una insuficiencia de oferta y picos de precios, con consecuencias sistémicas que podrían llegar más allá de los mercados de alimentos", advierte el informe.
Los peligros de la
volatilidad de los precios de los alimentos se destacaron en la crisis
alimentaria 2007-08, que dio lugar a protestas y disturbios en casi 100 países.
Las prohibiciones de exportación de cereales en la región del Mar Negro en
2010/2011 contribuyeron a los disturbios en el norte de África, así como la
primavera árabe.
Un "chokepoint"
es un punto vulnerable de congestión a lo largo de una ruta. En la guerra
terrestre, esto puede consistir en un paso estrecho o un valle que hace a un
ejército vulnerable al ataque; los equivalentes navales son los estrechos
marítimos que durante mucho tiempo han sido una preocupación para la seguridad
nacional y la estrategia militar. Hoy, los chokepoints en las principales rutas
comerciales siguen siendo de importancia estratégica debido a los altos
volúmenes de productos energéticos, alimentos, metales y minerales que pasan a
través de ellos. Esto es particularmente cierto durante períodos de agitación o
conflicto: una nación que controla un chokepoint, controla el suministro de
bienes que pasan a través de él. La anexión de Crimea por parte de Rusia en
2014, trayendo así el estrecho de Kerch dentro de las aguas territoriales
rusas, ofrece un caso concreto. El embargo de la península ha permitido a Rusia
controlar el tráfico desde y hacia el mar de Azov, lo que le permite imponer
gravámenes a las exportaciones de granos ucranianos de los puertos de Berdyansk
y Mariupol, si así lo desea, aumentando su alcance sobre las reservas de
petróleo y gas marino de la región.
En tiempos de paz,
las naciones con influencia o control sobre los chokepoints naturales o
provocados por el hombre pueden aprovecharlos para un apalancamiento
estratégico o un beneficio económico; Panamá y Egipto se benefician de
impuestos sobre el tráfico que transita por los Canales de Panamá y Suez. Los
acuerdos comerciales mutuamente beneficiosos pueden ser negociados entre países
vecinos sobre la base del acceso de chokepoint y a mercados internacionales a
los que vinculan, como India, Irán y Afganistán planean hacer bajo el Chabahar
Agreement.
Entre los puntos de
chokepoints, el Canal de Panamá y el Estrecho de Malacca consideran que el
mayor rendimiento de granos se debe a sus posiciones que enlazan los mercados
occidentales y asiáticos. Más de la cuarta parte de las exportaciones globales
de soja transitan por el estrecho de Malaca, principalmente para satisfacer la
demanda de piensos en China y el sudeste asiático. Los estrechos turcos son
particularmente críticos para el trigo -una quinta parte de las exportaciones
globales pasan a través de ellos cada año, en gran parte de la región "breadbasket"
del Mar Negro.
La seguridad
alimentaria mundial depende del comercio de cuatro cultivos básicos: el maíz,
el trigo, el arroz y la soja, cuya producción se concentra en un puñado de
países exportadores de "graneros", incluidos Estados
Unidos, Brasil y la región del Mar Negro. Según Chatham House, el comercio
mundial de productos alimenticios se expandirá en un 127% a 2.2 billones de
toneladas entre 2000 y 2015, y las tasas de crecimiento seguirán aumentando.
Laura Wellesley,
una de las autoras del informe, dijo que los riesgos y las vulnerabilidades de
los principales "chokepoints" físicos en el comercio de alimentos
mundial habían sido ignorados previamente. "La industria
petrolera ha estado trazando este tipo de riesgo durante años, pero se ha
dejado de lado en las discusiones sobre la seguridad alimentaria",
dijo.
Los 14 chokepoints
de comercio de alimentos incluyen rutas marítimas y terrestre, así como las
vías navegables interiores. Una gran parte del comercio mundial de granos pasa
a través de uno o varios de estos chokepoints. Alrededor de un quinto de las
exportaciones mundiales de soja y un sexto de las exportaciones mundiales de
maíz transitan por el Canal de Panamá cada año, mientras que un quinto de las
exportaciones mundiales de trigo y un sexto de las exportaciones globales de
maíz atraviesan el estrecho turco.
De las zonas y
países que son vulnerables, la región de Medio Oriente y África del Norte
(MENA) es la más dependiente de importaciones de alimentos en el mundo. Cercado
por chokepoints que incluyen el estrecho de Ormuz y el estrecho de Bab
al-Mandab, depende en gran medida de las importaciones de trigo de la región
del Mar Negro que van a través del estrecho turco.
Un poco más de un
tercio de todas las importaciones de cereales a la región de MENA atraviesan
por lo menos un chokepoint para el cual no hay alternativa viable. "El riesgo de
interrupción, dada la situación política en la región, es alto",
dijo el informe. Los importadores netos de alimentos de bajos ingresos en el
África subsahariana, incluidos Uganda, Etiopía, Kenia, Tanzania y Sudán,
también están muy expuestos, al igual que Japón y Corea del Sur, que dependen
de las importaciones de cereales. China también es un importante importador
-especialmente de soja- pero ha hecho más para mitigar su exposición al "riesgo de
chokepoint" al invertir en infraestructura portuaria en todo el
mundo.
Entre los peligros
perturbadores que presentan amenazas potenciales figuran el cambio climático y
los fenómenos meteorológicos extremos, la guerra, la inestabilidad política y
el terrorismo. Es probable que el cambio climático empeore las cosas aumentando
la frecuencia de los fenómenos meteorológicos extremos, alimentando conflictos
y dañando la infraestructura ya debilitada, según el informe.
Wellesley dijo que
los gobiernos necesitan diversificar la producción y los inventarios e invertir
en infraestructura resistente al clima. "Ha habido
interrupciones constantes y repetidas en estos críticos puntos de
estrangulación en los últimos 15 años. Ninguno de estos eventos ha llevado a
una crisis no significa que el riesgo puede ser descontado".
Estos puntos de
estrangulación están expuesto a tres grandes categorías de peligros
perturbadores. Primero hay riesgos climáticos, incluyendo las tormentas y las
inundaciones que pueden cerrar temporalmente los chokepoints y el desgaste de
la infraestructura que reduce su eficiencia y lo hace más vulnerable a eventos
extremos.
En segundo lugar,
los riesgos de seguridad y conflicto pueden surgir de la guerra, la
inestabilidad política, la piratería, el crimen organizado y/o terrorismo. La tercera
categoría de riesgos es institucional, como la decisión de las autoridades de
cerrar un estrecho o restringir el paso de los alimentos (por ejemplo,
imponiendo controles de exportación). Las interrupciones menores son comunes.
Todos menos uno de los puntos de rechazo cubiertos han visto un cierre o una
interrupción del tránsito por lo menos una vez en los últimos 15 años, y el
riesgo de una crisis que surge de tales acontecimientos no debe ser descontado.
Uno de los más
recientes, las fuerzas de la coalición en Yemen -uno de los países con mayor
inseguridad alimentaria del mundo- intensificaron sus ataques a la
infraestructura agrícola. En junio de 2017, las rutas por tierra que
transportan el 40% de las importaciones de alimentos de Qatar -incluyendo un
poco menos de una quinta parte de sus importaciones de trigo- fueron cerradas
como parte de un bloqueo. Tales desarrollos deberían ser el catalizador para
que los policymakers se preparen para los escenarios worst-case,
especialmente dados los crecientes riesgos derivados de fenómenos
meteorológicos extremos. Además, estos riesgos están aumentando, impulsados por
tres tendencias distintas. En primer lugar, la dependencia de los puntos de
estrangulación está creciendo. Por ejemplo, en la última década y media la
proporción de granos y fertilizantes comercializados internacionalmente que
pasan por al menos uno de los dos puntos de estrangulación marítimos han
aumentado de 43 a 54%.
Sin embargo, una
proporción menos, pero no menos significativa, del 10%, depende ahora del
tránsito por uno o más de los chokepoints marítimos, como única vía marítima
viable, frente al 6% en 2000.
El creciente
comercio internacional significa que la dependencia del chokepoint es probable
que aumente en el futuro previsible. Algunos chokepoints estarán sometidos a
más presión que otros. El rápido y continuo crecimiento de las exportaciones de
la región del Mar Negro aumentará la dependencia del estrecho turco, en
particular para el trigo. Al mismo tiempo, el crecimiento sostenido de la
demanda en China (con un promedio de 14% al año para las importaciones de soja
en los últimos 15 años) continuará aumentado el envío de los exportadores de
cultivos en el oeste a través del Canal de Panamá y el Estrecho de Malacca. En
segundo lugar, aumentará la frecuencia y severidad de condiciones climáticas
extremas, lo que dará lugar a cierres más regulares de puntos de estrangulación
y a un mayor desgaste de la infraestructura. El aumento del nivel del mar
amenazará la integridad de las operaciones portuarias y la infraestructura de
almacenamiento costero, y aumentará su vulnerabilidad a las tormentas
continuas.
Se espera que el
cambio climático agrave los factores de inestabilidad. También conducirá a
fracasos más frecuentes de la cosecha, aumentando el riesgo de que los
gobiernos impongan controles de exportación ad hoc. El cambio climático también
puede aumentar el riesgo de interrupciones simultaneas de la oferta. A medida
que los fenómenos meteorológicos extremos se vuelven más comunes, es probable
que aumenten las posibilidades de interrupciones coincidentes que ocurren en
diferentes lugares.
Los ejemplos pueden
incluir chokepoints de puntos lejanos que se interrumpen simultáneamente por
diferentes sistemas meteorológicos, o un punto de estrangulación importante en
una parte del mundo que se cierra durante un fracaso de cosecha en una región
de cultivos en otra parte. En tales circunstancias, los impactos del mercado se
agravan. Por ejemplo, si un huracán comparable en ferocidad al huracán Katrina
en 2005 cerrara las exportaciones estadounidenses desde el Golfo de México al
mismo tiempo que las lluvias extremas impidieron las carreteras de Brasil (esto
último ocurrió en 2013), hasta el 50% de las exportaciones mundiales de soja
podrían verse afectadas. Si a su vez esto se produjera junto con una ola de
calor del Mar Negro similar a la registrada en 2010, aproximadamente el 51% de
los envíos globales de soja, junto con el 41 y 18% de las exportaciones
mundiales de maíz y trigo respectivamente, podrían ser detenidos o retrasados.
Tercero, la
subinversión crónica en infraestructura está creando un doble déficit de
capacidad con respecto al crecimiento de los volúmenes comerciales y de la
capacidad de recuperación con respecto al cambio climático.
Las vías navegables
interiores de Estados Unidos son viejas, congestionadas, vulnerables a la
sequía y las inundaciones, y es probable que comiencen a fallar en un futuro
próximo; sus puertos de la costa del golfo son vulnerables a los huracanes y a
las oleadas de la tormenta. Las carreteras de Brasil son pobres y muchas veces
son impasables por la lluvia y el hundimiento. La región del Mar Negro requiere
importantes inversiones en las próximas décadas para evitar que los cuellos de
botella y la vulnerabilidad del clima empeoren, pero todos enfrentan retos para
hacerlo.
Las perspectivas
para el aumento del riesgo de estrangulamiento también deben entenderse en el
contexto de las crecientes presiones sobre los mercados agrícolas. El
crecimiento de los rendimientos de los cereales ha quedado por debajo del
crecimiento proyectado de la demanda de cereales. Se prevé que el cambio
climático influirá aún más en los rendimientos de los cultivos y se convertirá
en una influencia cada vez más desestabilizadora en las cosechas mundiales. En
consecuencia, es probable que los mercados internacionales se vuelvan más
estrictos y volátiles, mientras aumenta la dependencia de los mismos. Las
fallas de los puntos de estrangulación amenazan con agravar la fragilidad del
mercado al contribuir a mayores costos y mayores retrasos en la entrega y al
hacer más probables las interrupciones importantes de la oferta.
¿Qué países están
en mayor riesgo? Los países varían significativamente en su exposición a la
interrupción del chokepoint. La criticidad de un punto de estrangulamiento dado
a un país determinado depende no sólo de la proporción de importaciones que lo
atraviesa, sino de la facilidad con que el suministro puede ser dirigido o
asegurado por medios alternativos en el caso del cierre del chokepoint. Por
ejemplo, aunque casi el 87% de las importaciones de granos y fertilizantes de
China se envían a través de al menos un chokepoint marítimo, sólo el 4% pasa a
través de chokepoints para los cuales no existe otra ruta alternativa.
Por el contrario,
un poco más de un tercio de las importaciones de cereales de Medio Oriente y
África del Norte (MENA) -la región más dependiente de las importaciones de
alimentos del mundo -pasan por al menos un chokepoint marítimo por el cual no
hay ruta alternativa. Los países de la región MENA dependen de las
exportaciones de cereales del Mar Negro, transportadas a través de los
ferrocarriles y puertos rusos y ucranianos, y a través del estrecho turco; si
estos estrechos se cierran por cualquiera razón, no existe otra opción de
enrutamiento marítimo.
Este alto grado de
exposición a los puntos de estrangulación se ve agravado por la proximidad de
los tres puntos de chokepoint marítimos de Arabia (el Canal de Suez, el
Estrecho de Ormuz y el Estrecho de Bab al-Mandab), que determinan el acceso al
mercado para muchos países de la región. Los vínculos históricos entre la
inseguridad alimentaria y la inestabilidad política/social hacen que la extrema
exposición de la región al riesgo de estrangulamiento sea un motivo de
preocupación particular.
Las
vulnerabilidades estructurales en los países pobres amplifican las
consecuencias potenciales de las interrupciones del chokepoint. En estos
países, el gasto de los hogares en alimentos y los niveles de desnutrición preexistentes
son altos y la capacidad de respuesta de los gobiernos es baja. Al mismo
tiempo, la mala calidad y la limitada extensión de la infraestructura de
transporte -como los puertos de aguas profundas, ferrocarriles y silos- en
muchos países en desarrollo también crean chokepoint locales y contribuyen al
aumento de los precios de los alimentos.
Entre los países
con bajos ingresos y con déficit de alimentos (LIFDCs, por sus siglas en
inglés), un grupo de países africanos tiene una alta exposición a chokepoints
marítimos sin rutas alternativas. Mucho de los LIFDCs también dependen de las
exportaciones de los Estados Unidos y, por lo tanto, está fuertemente expuestos
a los chokepoints interiores y costeros de Estados Unidos. Por ejemplo,
Honduras importa el 77% de sus importaciones de maíz y el 88% de sus
importaciones de trigo de Estados Unidos, y en Etiopía, estos porcentajes son
de 36 y 27%.
El riesgo de
interrupción de chokepoint no es una preocupación para los países de bajos
ingresos. Japón y Corea del Sur se encuentran entre los países más expuestos
del mundo, a pesar de ser también dos de los más ricos. Aunque no se consideran
inseguros por las métricas tradicionales, ambos países dependen en gran medida
de las importaciones de alimentos que transitan uno, dos o tres
chokepoints. Un poco menos de tres
cuartas partes de las importaciones de maíz y trigo de Japón pasan por el Canal
de Panamá; y un tercio de las importaciones de trigo y maíz de Corea del Sur
pasan por el Canal de Suez, el estrecho de Bab al-Mandab y el Estrecho de
Malaca.
A pesar de su
importancia para la disponibilidad y el precio de los alimentos, los
chokepoints son sistemáticamente pasados por alto en las evaluaciones de
estrategia de seguridad alimentaria. Esto contrasta con los análisis de
seguridad energética, donde el riesgo de chokepoint ha sido una consideración
clave durante años y mecanismos de gobernanza internacionales han surgido para
manejarlo. La excepción más obvia a esta imagen es China, que es muy consciente
de sus exposiciones. Invierte activamente en infraestructura en el extranjero
para aliviar la presión sobre los chokepoints existentes (por ejemplo, como un
inversor importante en la infraestructura brasileña); diversificar la rutas de
suministros (por ejemplo, mediante la construcción de un ferrocarril a través
de América del Sur para reducir la dependencia del Canal de Panamá); y para
aumentar su huella operacional a lo largo de sus cadenas de suministro (las
empresas chinas son propietarios ubicuos y operadores de puertos y centros de
transbordo).
Sin embargo, la
falta de enfoques cooperativos para lidiar con el riesgo de atragantamiento de
alimentos es preocupante, ya que plantea la perspectiva de respuestas
unilaterales y descoordinadas a medida que los estados se esfuerzan por
asegurar la oferta en caso de una interrupción importante, agudizando la
crisis.
Reducir el riesgo
de chokepoint en el sistema alimentario es un proyecto de largo plazo. Debe
negociarse y aplicarse nuevos acuerdos institucionales y de gobernanza a nivel
internacional y nacional, fortalecer la infraestructura existente y construir
nuevas infraestructuras. El trabajo debe comenzar ahora para que se tomen las
medidas necesarias antes que el cambio climático se convierta en una fuente
importante de perturbación e inestabilidad.
Puntos claves
-El suministro
mundial de granos y fertilizantes está muy concentrado entre un puñado de
regiones productores y el comercio internacional es cada vez más importante
para la seguridad alimentaria.
-El crecimiento
demográfico, el cambio en la dieta, la ralentización del crecimiento y el
aumento del estrés de recursos hacen más cerrado el balance de la oferta y
demanda en muchos países, aumentando su dependencia de los alimentos
importados.
-El comercio internacional
se basa en una red de transporte de rutas terrestres y marítimas a lo largo de
las cuales se encuentran los 14 chokepoints de importancia estratégica global.
-Estos chokepoints
están expuestos a una serie de peligros disruptivos que amenaza con retrasar
los envíos críticos de alimentos, pero el riesgo en los análisis actuales de
seguridad alimentaria.
-Se necesitan
nuevos enfoques para la gestión de riesgos en el comercio mundial de alimentos
para desarrollar la comprensión del riesgo de chokepoint y para desarrollar
estrategias de mitigación.
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