Una vez más, Ucrania está recurriendo a Europa y al Fondo Monetario Internacional (FMI) para obtener ayuda, de esa vez, un socorro de 15 billones de dólares. Durante años, las negociaciones con el FMI se habían estancado debido a una única cuestión: Ucrania gasta un 7% de Producto bruto interno (PBI) en subsidios a los consumidores de gas natural.
El FMI quiere esa
ayuda reducida en un tercio, antes de aprobar un préstamo. Violetta Viktorova,
una médica en Kiev, dijo que si el FMI consigue lo que desea las cuentas de
electricidad que ella y su marido pagan van a subir. “No sobra nada de nuestros salarios en el fin del mes. El aumento en el
precio iría a hacer nuestra vida más difícil”, dijo. Ucrania está negando
el pedido al FMI.
En el mundo en
desarrollo, es tentador, para un país, mantener artificialmente bajo el precio
de los combustibles fósiles. El subsidio puede asumir la forma de un precio
máximo, que impide que las petroleras cubran un valor exagerado en los puestos
de abastecimiento. O puede asumir la forma de una reducción de impuestos
cobrados a un productor nacional de petróleo, que, entonces, generalmente
repasa el diferencial (a los consumidores). En los dos casos, el gobierno tiene
que acarrear con la diferencia.
Los subsidios son
generalmente creados como una tentativa de evitar la inflación y proteger a los
ciudadanos contra el doloroso impacto de los aumentos de precios en el mercado
mundial de energía. Pero los subsidios a la energía son caros; ellos comen los
presupuestos nacionales. Los beneficios acaban yendo principalmente para los
ciudadanos más ricos e impiden inversiones gubernamentales más productivas en
educación o infraestructura y reducen la eficiencia energética. Los subsidios
interfieren con la ley de la oferta y la demanda, desestimulando las
inversiones tanto en energías alternativas como en la explotación de
combustibles fósiles.
“Es una política destinada al fracaso”,
dijo Fatih Birol, economista jefe de la Agencia Internacional de Energía (AIE),
“pero vemos que muchos países continúan practicándola”. Los subsidios persisten
porque, como saben los políticos ucranianos, la eliminación de un subsidio
duele inmediatamente en el bolsillos de los ciudadanos, provoca la caída en el
apoyo popular y, por veces, incluso turbulencia social.
El FMI estima en
1,9 trillones de dólares el favorecimiento gubernamental en todo el mundo al
consumo de derivados de petróleo, energía eléctrica, gas natural y carbón, o un
2,5% del PBI global en 2011. Ese número incluye los costos de los daños causados
por los combustibles subsidiados a la salud pública, por el medio ambiente y a
la infraestructura; restados esos costos, los países aún gastan 480 billones de
dólares por año en subsidios, o un 0,7% del PBI mundial. Esos gastos están
concentrados sobre todo en Medio Oriente, Asia, Europa Central y los países de
la ex Unión Soviética. El país que más subsidia el gas natural, con un 26% de
su PBI, es Uzbekistán. Venezuela subsidia los precios del petróleo en el
mercado interno en cerca de un 8% del PBI, en Irak, son del 14%. Estados
Unidos, el mayor proveedor de subsidios en el mundo desarrollado, después de
Luxemburgo, subsidia el gas y el diesel en el equivalente a un 2% del PBI.
Los esfuerzos por
el mantenimiento de los subsidios a los combustibles se intensificaron cuando
los precios de la energía subieron, a mediados de la década de 2000. Las
economías en desarrollo aumentaron sus subsidios para acomodar la evolución de
los precios mundiales. En Ucrania, los subsidios aumentaron cuando Rusia
comenzó a cobrar más, durante las ahora denominadas "guerras del gas", en 2004 y 2009. Desde 2007, cuando la AIE
comenzó a monitorear los subsidios, ellos crecieron un 40% en Ucrania. Al
constatar esa tendencia preocupante, el FMI, el Banco Mundial y la AIE asumieron
los cortes en los subsidios como una prioridad en nivel mundial.
A los gobernantes
les gusta rotular los subsidios a los combustibles como “programas sociales”. Pero la mayor parte de la ayuda no llega a
los pobres. El FMI dice que un 61% del beneficio de los subsidios a la gasolina
van a parar a un 20% de los ciudadanos que poseen autos; el número es un poco
menor para el diesel y el gas natural. “Los
pobres pasan hambre y pierden en un día de trabajo”, dijo Ramadam Mohamed,
vendedor ambulante de manzanas en El Cairo, “pero
a pesar de eso, son los ricos quienes tienen acceso a los subsidios”.
Egipto gasta un 9% del PBI para mantener bajos los precios de la gasolina. Los
subsidios a los combustibles también generan pérdidas en eficiencia, dijo
Birol, de la AIE. Según el Banco Mundial, la intensidad energética, una medida
de la cantidad de energía utilizada para la generación de cada mil dólares de
PBI, es dos veces más alta en Ucrania que en Letonia o en Estonia, economías
post-soviéticas que redujeron sus subsidios.
Los subsidios al
consumo de petróleo y de gas suprimen inversiones en la explotación de petróleo
y de energías alternativas. Brasil, que consiguió reducir los subsidios a la
gasolina en la década de 1990, volvió a adoptarlos en 2011, cuando la inflación
resurgió, alimentada en parte por el aumento de los precios de los
combustibles. Petrobras ha sido obligada a comprar gasolina en el exterior y
venderla en el mercado interno con un descuento del 15%. Las compras de
gasolina están causando perjuicios que hacen más difícil para la empresa
desarrollar sus nuevos descubrimientos de petróleo bajo el lecho marino. Y esa
política de subsidios hizo más difícil para los productores brasileños de
etanol compitan en el mercado. Las inversiones en la producción adicional de
etanol cayeron, desde el pico en 2008.
En Venezuela, el
subsidio a la gasolina alcanza los 13 mil millones de dólares y está orientado
hacia los estratos más pudientes de la población. El Subsidio de la gasolina de
2013 es casi 7 veces mayor al del año 2000. Si no se reduce
el subsidio la gasolina y a los programas del Gobierno, será necesario un mayor
endeudamiento por parte de PDVSA para financiar su plan de inversiones y
mejoras en la capacidad de producción.
Los consumidores,
que son también electores, suelen ver sólo los beneficios de subsidios,
dificultando su eliminación por los políticos. El año pasado, el FMI elaboró
una lista, por país, de reformas para corregir las distorsiones de subsidios en
el sector energético emprendidas desde la década de 1990. De 22 tentativas, el
FMI consideró 12 exitosas. El FMI y la AIE recomiendan los mismos pasos básicos
para suprimir los subsidios. Los países deben parar de ocultar los costos de
los subsidios de las vistas de sus ciudadanos. Tanto Brasil como Ucrania los
ocultan en las cuentas de estatales del sector de energía. Es preciso
contabilizar los subsidios como un ítem de coste explícito en el presupuesto,
dice Birol, de la AIE, para que los ciudadanos comprendan que están pagando la
cuenta por una política errónea.
Alemania entre
los subsidios y la realidad
Como he documentado
en anteriores dossiers, Alemania se encuentra en el centro de uno de los
experimentos más audaces y ambiciosos que una importante economía industria ha
tenido alguna vez: Para dejar la energía nuclear y llevar adelante la mayor
economía de Europa, fundamentalmente en la energía eólica y solar. Sólo hay un
problema -en realidad no está funcionando.
La trasformación de
la energía, el Energiewende, estaba destinada a dar a Alemania un sector
energético que sea más limpio y competitivo, impulsando una economía ligada a
las exportaciones y ayudar a reducir drásticamente las emisiones de gases de
efecto invernadero. En ese aspecto, la política ha fracasado: las emisiones
alemanas están aumentando, no cayendo, porque el país está quemando cantidades
crecientes de carbón sucio. Y los costos de la electricidad, ya elevados, han
seguido subiendo, haciendo la vida difícil a las pequeñas y medianas empresas
que compiten contra rivales con una energía más barata.
Menos de tres años
después que Berlín abrazó su nueva política energética, un cambiante panorama
energético mundial está provocando un replanteamiento del Energiewende dentro y
fuera de Alemania. Los grupos de negocios que representan a pequeñas y medianas
empresas se retuercen las manos sobre los altos costos de la energía de
Alemania, mientras que Bruselas se inquietan de que Berlín está subsidiando a
la gran industria alemana con descuentos en las facturas de energía infladas.
Los líderes extranjeros, y un montón de expertos, culpan a Energiewende por la
incapacidad de Europa para responder a la invasión rusa de Ucrania. Las
utilities, por su parte, están sangrando dinero, recortando las inversiones y
cerrando centrales eléctricas.
Los políticos
alemanes, por su parte, sólo pueden mirar al otro lado del Atlántico y niegan
con la cabeza. Washington no tiene la energía completa, pero la bonanza del gas
natural de Estados Unidos ha llevado a los precios de la energía más baratos y
una caída de las emisiones de gases de efecto invernadero en los últimos años.
Berlín tiene resmas de políticas energéticas pro-renovables, pero los precios y
las emisiones están subiendo. El dilema energético de Alemania es particularmente
importante ahora, porque la Unión Europea está tratando de resolver sus propias
políticas sobre el clima y la energía hasta el año 2030. La elección, en
esencia, es si Europa quiere ser más como Alemania o menos.
Dieter Helm,
economista de energía en la Universidad de Oxford que ha asesorado a la
Comisión Europea, dijo que los líderes alemanes asumieron que los precios del
petróleo y del gas van a seguir aumentando, lo que significa que el desarrollo
de suministros baratos de energía renovable podría dar a sus empresas una
ventaja competitiva con respecto a Estados Unidos. Esta suposición ha resultado
ser casi totalmente equivocada. Los pisos de los precios del petróleo, la
revolución del gas shale en Estados Unidos, y el persistentemente alto costo de
la energía renovable en lugar han dejado a las empresas alemanas dependiendo de
formas más caras de energía que sus competidores estadounidenses. "Ahora es Europa quien tiene energía cara y
América, que tiene una energía más barata", dijo Helm.
"Creo que el programa de energías va a continuar de
alguna manera, ya que tiene una tradición de muchos años", dijo Kirsten Westphal, experta en energía del German Institute
for International and Security Affairs. Dijo que el bullying de Rusia a Europa podría incluso proporcionar más apoyo a
la energías renovables, lo que daría a Berlín una forma de reducir la
dependencia del país del gas natural ruso importado por Alemania.
En cierta medida,
el impulso de la energía verde en Alemania ha sido bastante exitoso. Tiene la
capacidad de energía solar instalada más que cualquier otro país y la capacidad
de la tercera mayor cantidad de energía eólica en el mundo, a pesar de que no
es un país particularmente soleado y ventoso.
En lo que va del
año, la energía renovable ha proporcionado más de una cuarta parte de la
electricidad de Alemania, en comparación con alrededor del 13% para Estados
Unidos, y es la única fuente de energía con crecimiento año a año. Los
campeones de Energiewende también apuntan a los cientos de miles de puestos de
trabajo que dicen que el push de las
energías ha creado, lo que contraste con el record de crecimiento y empleo sano
de Alemania desde la crisis financiera con los vecinos arruinados.
Pero no ha sido a
bajo precio. La energía renovable ha sido impulsada de manera tan implacable,
en un país no bendecido con recursos renovables, que las facturas son enormes.
Este año, los consumidores alemanes gastarán unos 23 billones de euros para
apuntalar a la energía eólica y solar, frente a los 13 billones de dos años
atrás. Esto viene a través de un pago
exigido por el gobierno en las facturas de electricidad para los consumidores
residenciales y pequeños y medianas empresas. Mientras que el gobierno dijo una
vez que el pago nunca superaría los 35 euros por megawatt/hora, este año
superará los 60 euros por megawatt/hora.
Las grandes firmas,
intensivas en energía están exentas del pago de las energías renovables, que
son la razón por la que los funcionarios de la competencia de la Unión Europea
están estudiando el tema de la ayuda estatal injusta para las empresas.
Mientras tanto, los hogares regulares y las pequeñas y medianas empresas no
tienen más remedio que pagar facturas más altas. Eso, a su vez, parece haber
hecho mella en una economía que vive y muere por las exportaciones. IHS, la
consultora de energía, dijo en un informe reciente que las políticas
energéticas alemanas han costado a la economía alemana 52 billones de euros
desde 2008 debido a los impactos de
precios de la electricidad que han tenido las empresas más pequeñas. Sigmar
Gabriel, ministro de energía alemán, y el hombre a cargo de hacer que
Energiewende funcione, causó sorpresa a principios de este año cuando advirtió
sobre el riesgo de "desindustrialización"
si Alemania sigue en su curso actual.
Entonces, ¿qué
puede hacer Alemania? En el corto plazo, el país está tratando de frenar los
gastos fuera de control de las energías renovables al escalar los subsidios y
se centra en las formas más rentables de energía renovable. Eso significa
olvidar los grandiosos sueños de parques eólicos offshore del Báltico de la
industria de energía en el Ruhr. "No
es un éxito o el break moment, pero es sin duda una cuestión de disminuir las
cosas", dijo Westphal.
Se espera que Alemania presenta las propuestas
detalladas para el nuevo es que, a de apoyo a los renovables en abril. Al mismo
tiempo, Berlín está tratando de encontrar la manera de difundir el costo del
Energiewende más justo entre los consumidores y las empresas, sin perjudicar a
las industrias que impulsan la economía. "Los legisladores están tratando de encontrar un equilibrio: ellos no
quieren que una industria no competitiva, pero por otro lado, el costo y la
velocidad del desarrollo de la energía renovable excede las expectativas de
todos", dijo Anna Czajkowska,
especialista de política para Europa de Bloomberg New Energy Finance, una
consultora de energía.
Pero en términos
más generales, las llamadas a echar por la borda o cambiar fundamentalmente la
transformación energética alemana están cayendo en oídos sordos. Algunos, como
el gurú de la energía Daniel Yergin y IHS, llaman a Alemania a abrazar el gas
natural domestico, así como en Estados Unidos, como una forma de reducir las
emisiones, ahorrar los costos de la energía, y reforzar el crecimiento
económico y el empleo. Pero Alemania, a diferencia de algunos países de Europa
del Este como Rumania, Polonia y Ucrania, se ha resistido a considerar
seriamente la fracturación hidráulica en el marco de su política
energética.
De hecho, durante
más de una década, el gas natural ha sido una idea de último momento en la
política energética alemana, a pesar de la evidencia de que el carbón se está
convirtiendo en el mayor beneficiario de la actual mix energético alemán.
Incluso la perspectiva de las exportaciones de gas natural de Estados Unidos a
Europa, sólo convocó a una respuesta poco entusiasta de parte del canciller
alemana, Angela Merkel.
Otros, incluyendo a
Dieter Helm, se preguntan si la energía nuclear va a recuperar el favor,
teniendo en cuenta tanto el costo de la transición energética actual y la
dependencia de Alemania del gas ruso importado (y del carbón). Pero a
diferencia de Japón, que está en camino de reiniciar algunos de sus reactores
nucleares sólo tres años después de Fukushima, parece que hay poco interés
político en Alemania para las armas nucleares. "La mayor parte de la sociedad alemana apoya la eliminación gradual de
la energía nuclear y la decisión de cambiar el rumbo sería realmente en contra
de la voluntad de la mayoría de la población", dijo Czajkowska.
En cambio, hay
otras opciones sobre la mesa. Ellos van desde la reforma del mercado de la
electricidad para hacer que valga la pena para las grandes empresas de energía
de Alemania, como RWE y EON para mantener funcionando las centrales eléctricas
que suministran energía de carga base, a la mejora de conexiones energéticas
entre los países europeos.
Uno de los mayores
apoyos a las esperanzas alemanas, sin embargo, es el menos probable que se
materialicen: la reforma integral del sistema de comercio de emisiones europeo,
que abofetea a un precios de emisiones de dióxido de carbono y que está
destinado a hacer que la energía sucia (como el carbón) menos atractiva que la
energía más limpia (como el gas y la eólica). Desde su creación, el mercado
europeo del carbono se ha visto afectado por una sobre oferta: en pocas
palabras, contaminante paga. Y eso quiere decir que, por ahora, el carbón sucio
es cada vez más importante en Alemania, y tiene más sentido económico que el
gas natural. "Desde el punto de
vista del cambio climático, Alemania se percibe como el "green man"
de Europa, pero es en realidad, el "dirty man" de Europa",
dijo Helm.
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