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26/07/2006 | El camino incierto de las reformas en Bolivia

International Crisis Group Staff

La comunidad internacional, especialmente la Unión Europea, necesita trabajar con la administración del Presidente Evo Morales para ver cómo puede ayudar a Bolivia a alcanzar estabilidad. La elección de Morales en diciembre de 2005 alteró profundamente el paisaje político.

 

Existen señales esperanzadoras pero la nacionalización de sectores clave de la economía ha complicado las relaciones con sus vecinos y producido protestas de círculos empresariales españoles. La reciente decisión de Morales de no apoyar a las regiones autónomas, podría hacer estallar un conflicto violento entre los terratenientes y los campesinos sin tierra. Para que Morales tenga éxito (y es preciso que así sea por la paz y estabilidad de Bolivia) la comunidad internacional tendrá que demostrar su compresión y ofrecer su apoyo a medida que Morales aborde los explosivos temas de nacionalización, reforma constitucional, autonomía, droga y políticas de desarrollo. La Unión Europea está en la mejor posición para ayudar al nuevo gobierno a tratar estos asuntos.

RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

El triunfo en primera vuelta de Evo Morales en las elecciones presidenciales de diciembre de 2005 alteró profundamente la política en Bolivia y la manera en que la nación más pobre de Suramérica se percibe en el exterior. Su partido de izquierda, el Movimiento al Socialismo (MAS), superó a los partidos tradicionales con una victoria apabullante que reflejó las expectativas y los deseos de la mayoría de los bolivianos por un cambio socioeconómico de amplio alcance, reforma institucional e inclusión plena de la población pobre, en su mayor parte rural e indígena. Sin embargo, para que Morales tenga éxito –y es preciso que así sea si se quiere evitar que Bolivia caiga en una situación de inestabilidad seria y de violencia–, la comunidad internacional tendrá que demostrar su comprensión y ofrecer apoyo a medida que aborde los explosivos temas de nacionalización, reforma constitucional, autonomía, droga y políticas de desarrollo.

Morales demostró de inmediato que va a contracorriente de todos los demás presidentes bolivianos de los últimos 25 años. Nombró a representantes de movimientos sociales y a intelectuales de izquierda en puestos clave, nacionalizó el sector de hidrocarburos el 1 de mayo de 2006 y programó la elección de una asamblea constituyente y un referendo autonómico regional para el 2 de julio. En materia de política exterior, cerró filas con los presidentes Hugo Chávez de Venezuela y Fidel Castro de Cuba y se distanció de los Estados Unidos. Aunque su posesión en enero y sus primeros meses de gobierno han sido sorprendentemente tranquilos, existen fuertes indicios de que el camino hacia las reformas de largo alcance que él y sus electores quieren será difícil.

Los obstáculos incluyen problemas económicos, institucionales y sociales profundamente arraigados; falta de control pleno de la legislatura; la oposición de grupos económicos y políticos poderosos en Santa Cruz, en el oriente, y Tarija, en el sur; y la naturaleza híbrida del MAS: afincado en los movimientos sociales y al mismo tiempo limitado por éstos. La reducción de la pobreza extrema de Bolivia y la creación de un Estado más eficiente, incluyente y justo dependen también de las relaciones que el nuevo gobierno sea capaz de establecer con inversores extranjeros, vecinos suramericanos, la Unión Europea (UE) y los Estados Unidos.

En términos generales, la comunidad internacional reaccionó positivamente frente a la elección de Morales, que lo percibió correctamente como la expresión de un cambio político desde hace mucho tiempo requerido, un paso importante hacia una estabilidad institucional al menos en el corto plazo, y la oportunidad de avanzar en la lucha contra la exclusión social y la pobreza generalizadas. Ni siquiera el espinoso tema de la legalización de los cultivos de coca, un tema importante de la campaña de Morales que preocupa a Washington, Bruselas y otras capitales europeas, afectó seriamente la luna de miel inicial.

Esto cambió el Día del Trabajo, cuando Morales expidió un decreto en el que se estipulaba que las empresas extranjeras del sector de hidrocarburos tendrían que ceder “el control y la dirección” de sus instalaciones a la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y suscribir nuevos contratos con ganancias más altas para YPFB en el término de 180 días, pues de no hacerlo no podrían continuar con sus operaciones en el país. A esta medida, que afectó sobre todo inversiones brasileñas y europeas, siguió el anuncio de que el gobierno pronto llevaría a cabo una reforma agraria y nacionalizaría otros sectores clave de la economía, como el minero. Los círculos empresariales españoles fueron los que más protestaron, al tiempo que se tensionaron las relaciones con Brasil y Argentina; por su parte, la voluntad del presidente Chávez de Venezuela de mediar sólo complicó la situación.

El referéndum autonómico del 2 de julio de 2006 y la elección de la asamblea constituyente ese mismo día constituyen hitos en la historia política de Bolivia. Si este proceso gemelo se desarrolla efectivamente, es posible que permita el manejo exitoso de las políticas bastante radicales del gobierno de Morales y que, en último término, genere la estabilidad institucional y fortalezca la democracia. Sin embargo, dadas las divisiones de todo tipo en el país –étnicas, de clase, regionales–, el doble proceso también podría convertirse en el campo de batalla en el que se decidirán la estabilidad de Bolivia e incluso su integridad territorial.

La comunidad internacional –y de manera importante la UE por sus recursos y su postura relativamente poco controvertida en el país– tiene que comprometer al gobierno de Morales en cuanto a la manera en que puede ayudarle a Bolivia a superar la pobreza generalizada y la exclusión social en un proceso de reforma que proteja el interés de todos en la estabilidad. La ayuda técnica y financiera de los donantes también puede ayudar en el desarrollo de los procesos de la asamblea constituyente y del referéndum autonómico regional. Una cooperación a tres niveles entre la UE y los Estados Unidos con Bolivia debe fomentar el desarrollo alternativo como parte de una estrategia ampliada e integral de gobernabilidad rural y desarrollo. En último término, la reducción de la pobreza mediante actividades lícitas es la mejor opción para reducir la presión que se ejerce sobre los campesinos pobres para cultivar coca.

RECOMENDACIONES

Al gobierno de Bolivia:

1.  Evitar correr el riesgo de aislamiento económico garantizando el respeto por el derecho internacional en lo concerniente a todos los contratos y las inversiones privadas extranjeras, en todos los sectores de la economía.

2.  Buscar consenso en torno a la reforma agraria y garantizar que la distribución de tierras a los pobres sea acompañada por crédito, ayuda técnica y apoyo en materia de comercialización.

3.  Diseñar una política energética integral que contemple directrices para la exportación de gas y de hidrocarburos líquidos, industrialización del gas, política de mercado interno, garantías de estabilidad legal para firmas extranjeras y atracción de inversión privada, garantizando en particular que:

(a) los nuevos contratos de conformidad con la Ley No. 3058 y el Decreto No. 28701 no sacrifiquen las necesidades de inversión y mantenimiento a largo plazo, simplemente por obtener altos ingresos inmediatos;

(b) dentro del marco de la nacionalización de los hidrocarburos, el control se transfiera a YPFB de manera tal que mantenga capacidad competitiva para dirigir el sector;

(c) se realicen auditorías creíbles para garantizar la transparencia y asegurar el pago de indemnizaciones justas a las firmas transnacionales de petróleo y gas por las operaciones perdidas y la dirección de sus filiales; y

(d) se establezca contacto con el gobierno holandés y la Cámara de Hidrocarburos de Bolivia para un programa integral de capacitación en gas natural para el Ministerio de Hidrocarburos y YPFB.

4.  Comprometer al nuevo gobierno de Chile con miras a vender directamente el gas boliviano en el mercado chileno.

5.  Organizar la asamblea constituyente (AC) y el referéndum autonómico regional (RAR) de una manera transparente que promueva un diálogo real y un consenso; apoyar las actividades de la Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (REPAC); y con el fin de garantizar la integridad del proceso, que el presidente Evo Morales acepte dejar la dirección del MAS durante las deliberaciones de la AC.

6.  Garantizar la aplicación efectiva de la regla de alternancia de género en el proceso electoral de la AC.

7.  Acelerar el estudio sobre el uso tradicional de la hoja de coca y derogar el reglamento del 17 de junio de 2006 que permite a los cocaleros vender hoja de coca sin procesar directamente en los mercados nacionales no cubiertos por comerciantes minoristas.

8.  Promover el desarrollo alternativo no sólo en el Chapare y los Yungas, sino también en las nuevas regiones cocaleras de Caranavi y Apolo, y seguir cooperando con la OEA, Brasil, Argentina, Estados Unidos y otros países en materia policial e interdicción de exportaciones de cocaína.

9.  Implementar controles severos sobre los mercados lícitos de coca en Villa Fátima y Sacaba, así como sobre el nuevo mercado de Caranavi.

10.  Restablecer un grupo de donantes amplio liderado por la UE que incluya el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la ONU y organizaciones regionales, así como el mayor número posible de donantes bilaterales.

11.  Completar el diálogo técnico con los Estados Unidos para aprovechar la asistencia de la Cuenta del Reto del Milenio (Millennium Challenge Account, MCA) a la mayor brevedad.

12.  Reforzar la integración de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

A los partidos políticos, asociaciones ciudadanas, movimientos sociales y sindicatos:

13.  Participar en todas las actividades de la REPAC; respetar los resultados del RAR y, durante la AC, mantener controlados a los partidarios de línea dura en los altiplanos occidentales y las tierras bajas de oriente.

A la Unión Europea y sus estados miembro:

14.  Buscar la implementación oportuna del Plan de Acción para Bolivia, en particular:

(a) urgir a las autoridades bolivianas a presentar a la mayor brevedad un Documento de Estrategia para la Reducción de la Pobreza revisado, y ofrecerles asistencia técnica; y

(b) fortalecer el apoyo y la asistencia técnica a la sociedad civil, los partidos políticos y los medios de comunicación.

15.  Capacitar a los constituyentes elegidos a la AC en temas constitucionales y de construcción de instituciones, dando prioridad a las delegadas mujeres.

16.  Trabajar con el gobierno para acelerar el estudio sobre el uso tradicional de la hoja de coca.

17.  Tener debidamente en cuenta la nueva estrategia nacional de desarrollo de Bolivia al elaborar el Documento de Estrategia País 2007-2013; y en particular:

(a) comprometer al gobierno en la implementación de la estrategia de desarrollo nacional, asignando prioridad a programas que combatan la pobreza mediante la creación de empleo de mejor calidad y dando mayor poder de decisión a las comunidades locales como un medio para fortalecer la cohesión social;

(b) mantener los programas de salud, educación y sanidad básica existentes, y proveer adicionalmente asistencia técnica en materia comercial que complemente la estrategia nacional de desarrollo para diversificar las exportaciones con base en el desarrollo a largo plazo de empresas pequeñas y medianas;

(c) fortalecer la coordinación entre la UE, sus estados miembro y otros donantes dentro del marco del mecanismo de coordinación de donantes del gobierno boliviano; y

(d) buscar maneras de desarrollar un diálogo con Cuba y Venezuela en lo concerniente a la cooperación con Bolivia.

A la Organización de los Estados Americanos (OEA):

18.  Colaborar con la misión de observación de la UE en las elecciones para la AC y el RAR.

19.  Cooperar con la UE para alentar la pronta culminación del estudio sobre el uso tradicional de la hoja de coca.

Al gobierno de los Estados Unidos:

20.  Extender la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas (ATPDEA) durante otros tres años.

21.  Prestar apoyo significativo dentro de un programa coordinado de cooperación de donantes para gobernabilidad rural, inversión en infraestructura y reducción de la pobreza, y continuar el diálogo con el gobierno para financiar, con la mayor brevedad posible, el acuerdo MCA para apoyar áreas de desarrollo prioritarias.

22.  Mantener el énfasis en el objetivo estratégico de reducir el tráfico de cocaína al seguir ofreciendo cooperación al gobierno en materia de desarrollo alternativo ampliado, cumplimiento del la ley, interdicción y reducción de la demanda, evitando en la medida de lo posible confrontaciones en torno a temas de erradicación.

A los gobiernos de Venezuela y Cuba:

23.  Entablar un diálogo con otros donantes sobre maneras de elevar al máximo la cooperación para Bolivia.

24.  En el caso de Venezuela, evitar perturbar el sector financiero, y en especial el bien establecido sector de microcrédito, con la introducción de capital a tasas de interés subvaloradas, y evitar intervenir en los asuntos políticos internos de Bolivia, sobre todo en los referentes a la AC.

A los gobiernos de Brasil y Argentina:

25.  Mantener el compromiso y facilitar el diálogo entre las autoridades bolivianas y las compañías transnacionales de petróleo y gas; ayudar a Bolivia mediante intercambio de información y cooperación en materia policial en sus esfuerzos por limitar la producción y el tráfico de cocaína; y seguir incluyendo a Bolivia en los proyectos de infraestructura energética que se planean en América del Sur.

International Crisis Group (Organismo Internacional)

 

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