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03/09/2012 | Hugo Beteta, director CEPAL para Centroamérica y México: ´El modelo está haciendo agua por todos lados´

Ricardo Vaquerano y Gabriel Labrador

Insuficiencia fiscal, baja inversión, incentivos fiscales injustificados, dependencia de las remesas y una banca que estimula el consumo y no la inversión son los males que señala el director de la CEPAL para Mesoamérica. Sugiere buscar un modelo con justicia social y la creación de ciudadanía económica y defender lo público. En tiempos de crisis, dice, el Estado con baja recaudación fiscal no puede aplicar medidas anticíclicas. Beteta, sin embargo, suelta un dato sorpresivo: El Salvador tiene hoy tasas de desigualdad similares a las de Costa Rica, pero ello no se debe necesariamente a exitosas políticas públicas; las remesas tienen parte de la responsabilidad.

 

Hugo Beteta estuvo en El Salvador la semana pasada, participando en el 34o. período de sesiones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Este organismo de Naciones Unidas, con una histórica fama de ver el mundo desde la izquierda, llegó a proponer -a insistir- en que las políticas económicas son una política social fundamental.

Beteta no rehúye a la fama: "Estuvimos descuadrados del liberalismo, y por eso nos tachaban de retrógrados y de comunistas", pero cree que el tiempo les está dando la razón. La región, salvo algunas buenas excepciones, no levanta cabeza y es la más desigual del mundo. Por eso la CEPAL espera que se ataquen vicios como una banca que no suele orientar sus recursos hacia la productividad, o estructuras productivas que suponen que grandes poblaciones carezcan de protección social. "Deberíamos ir a un esquema de protección social universal", dice.

Beteta es el director de la CEPAL para México, Centroamérica, Cuba, Haití y República Dominicana. Destaca cómo Centroamérica ha crecido más que el subcontinente en las últimas dos décadas, y cómo El Salvador ha logrado un nivel de desigualdad parecido al de Costa Rica. Aunque todo tiene matices. "Es como decir que la temperatura me bajó de 44 a 42 grados", ilustra.

Y dados los problemas, a menudo la causa está en que los gobernantes están pensando más en la próxima elección que en la próxima generación. Sin embargo, dice estar convencido de que en El Salvador está ocurriendo un cambio importante en este punto.

La CEPAL arrancó sus reuniones de trabajo en El Salvador subrayando que Latinoamérica sigue siendo la región más desigual del mundo. ¿La región está condenada a lucir esa etiqueta?

El trabajo que estamos haciendo sobre el combate a la desigualdad parte del convencimiento de que es posible cambiar. Si hay algo muy central del pensamiento cepalino es ir en contra del fatalismo. No solo que el mundo puede cambiar, sino que debe cambiar, y algunos de nosotros pensamos que la felicidad se encuentra en eso, en que el mundo cambie. Cuando uno mira la historia reciente de América Latina, entre 2002 y 2008 ocurrió un episodio extraordinario porque fue la primera vez que Lationamérica creció reduciendo la desigualdad. 15 países de América Latina experimentaron un período de crecimiento con reducciones en desigualdad, que fueron modestas pero consistentes. Entonces pensamos que es posible crecer y reducir la desigualdad.

Siempre se nos dice que Latinoamérica es rica en recursos y que tiene gran potencial, pero al cabo de las décadas el resultado es que sigue siendo la región más desigual del planeta.

Yo viví en Brasil, donde se hacía dos bromas. Una era que Brasil es el país del futuro y siemrpe lo será. El otro chiste era que si quieres hacer una pequeña fortuna en Brasil, trae a Brasil una gran fortuna. Brasil se transformó, han salido masivamente de la pobreza hacia una clase media baja muchos millones de brasileños; ha repensado su modelo de desarrollo, con mayor énfasis en crear las capacidades de la gente. Brasil, que es en sí casi un continente, ha demostrado que ese cambio que tantos pensadores cepalinos anhelaron está llegando. En CEPAL no somos una torre de marfil que se dedica a elucubrar sobre el desarrollo. La gente dice "siguen analizando, es parálisis por análisis y ya no necesitamos más análisis", y el pensamiento cepalino es mucho de la reflexión para la acción. La acción sin reflexión no va con nosotros. Estamos constantemente escudriñando el horizonte para ver por dónde va la región. En CEPAL hay una convicción de que se necesitan ideas económicas desde la región para la región. Nosotros hemos sido como bichos raros y ciertamente estuvimos descuadrados del neoliberalismo y nos tachaban de retrógados, de comunistas, de todo, y ahora el péndulo de la historia cambia y hay cosas en el pensamiento que tienen mayor espacio político. Nosotros siempre nos opusimos a las recetas iguales para todos. Tenemos ideas para debatir, pero con especificidad para cada país. Como Alicia Bárcena (directora ejecutiva de la CEPAL) decía hoy, es un proceso de continuidad que hunde sus raíces en el pensamiento cepalino que tiene mucho que ver con aspiración a la justicia social y con continuidad y cambio a la vez. En este énfasis, en los últimos cuatro años hemos venido trabajando profundamente el tema de la desigualdad y también construyendo sobre experiencias positivas que sí han acontecido.

¿Casos como el de Brasil tienen garantía de irrreversibilidad? ¿Cómo sabemos que no son solo un espejismo?

Depende de cómo se consigue el cambio. Si el cambio se consigue solo con una visión tecnócrata, de políticos y burócratas iluminados, es absolutamente reversible. Nosotros abogamos por un enfoque de derechos. Mucho de la visión económica de la CEPAL apunta a la construcción de ciudadanía. Parte de los mensajes es que es muy difícil construir una ciudadanía plena si la economía no está también ahí para garantizar los derechos. Es un concepto, digamos, de ciudadanía económica. Entonces en los procesos no importa solo qué se hace, sino cómo se hace. Tienen que ser procesos que se alcanzan mediante la participación ciudadana, donde los derechos no son otorgables por los Estados sino exigibles, con una ciudadanía que amplía su esfera de derechos y ahí es donde está la clave de la sostenibilidad. Eso requiere, por supuesto, un Estado que cumpla sus mandatos, y por eso en el pensamiento cepalino ha habido un énfasis muy fuerte en la construcción de las capacidades públicas para que estos derechos humanos sean una realidad. La clave de la sostenibilidad está en la construcción de ciudadanía.

Y visto lo ocurrido en las últimas décadas en Latinoamérica, ¿no es utópica la visión de CEPAL de justicia social y ciudadanía económica, sobre todo si eso choca con enfoques de organismos como el FMI, que insisten en medidas en sentido contrario, como por ejemplo el incremento al IVA, algo que haría más regresivos los sistemas de tributación de varios países?

Es clarísimo que hemos tenido desencuentros grandes con el Fondo Monetario Internacional, pero también hemos tenido encuentros. Por ejemplo, el Fondo el año pasado salió con que en medio de tanta volatilidad era necesario regular la entrada de capitales a estos países, una cosa que la CEPAL ha venido diciendo por años. El enfoque del Fondo Monetario es uno de estabilidad, mientras el de CEPAL es uno centrado en la justicia e igualdad de derechos. Por ejemplo, en el tema del IVA la CEPAL mira la política tributaria desde el punto de vista de la igualdad, pero, por ejemplo, típicamente en un país europeo cuando al ingreso de mercado los individuos u hogares le aplican la política tributaria, resulta que la desigualdad se reduce en unos 15 o 20 puntos. Es decir, se reduce masivamente porque la política fiscal no solo genera recursos para que el Estado cumpla sus obligaciones, sino que también iguala. En América Latina, al aplicar la política tributaria se reduce cuando mucho uno o dos puntos. Y es peor del lado de los ingresos, y esto es por el tema del IVA, nuestras sociedades dependen muchísimo de impuestos indirectos como el IVA, que es muy regresivo, y dependen poco de impuestos directos, a la renta. Desde el punto de vista del Fondo, mientras haya suficientes recursos y sea fácil de cobrar, como el IVA, y como ellos están preocupados por la estabilidad, dicen que sí, que es regresivo, pero al final no hay inestabilidades por el lado fiscal. En la óptica de la CEPAL, por supuesto que nos preocupa la estabilidad, pero cómo se alcanza la estabilidad es importante, porque si no se avanza en la reducción de desigualdad no creemos que sea sostenible en el largo plazo todo el esfuerzo fiscal. Vamos a lanzar un informe el 13 de septiembre, que dice que las 20 mayores empresas de América Latina controlan más del 30% del comercio de toda la región. 20 empresas.

Alicia Bárcena dijo que la propuesta que hace CEPAL incluye, por supuesto, la condición de que se mantenga la prudencia económica. ¿Qué entienden ustedes por "mantener la prudencia económica"?

Cuando nosotros decimos que lo social no solo se entiende desde lo social hablamos de que en realidad es en la estructura económica donde se define lo que pasa en lo social. Uno, hablamos de la importancia de cómo se levantan los impuestos y de cómo se usa el gasto público para la atención de la poberza y la desigualdad. El segundo, que es muy importante en el caso de El Salvador, es el sistema financiero, porque si el sistema financiero está orientado solo al consumo y no a necesidades de inversión, del aparato productivo, o si no tenés una banca que atienda las necesidades de la microempresa -es en la microempresa donde se está generando el empleo-, donde se necesitan mayores avances en productividad, o si el sistema financiero no está bien regulado y genera grandes crisis que se pagan con los impuestos de todos, como salvatajes de los bancos, ahí también hay grandes impactos sociales. ¿Cómo se financia la inversión, a qué tipo de empresas llega y en qué momento los sistemas financieros pueden tener crisis? También está el funcionamiento de los mercados laborales. Por ejemplo, si los mercados laborales discriminan a la mujer, que son la mitad de la población o si mantenés una dualidad en la cual hay unas empresas de élite que exportan y tienen altísimos niveles de productividad, pero hay un montón de empleados en la informalidad, en los servicios, que nunca van a ver mayores ingresos porque nunca hay una visión de cómo ir cerrando brechas entre los trabajadores mejor formados y de sectores modernos, y los otros. Y el último, quizás el más complejo, es la estructura productiva. Tiene que ver con cómo es la estructura de la economía que puede generar esa gran desigualdad social. Por ejemplo, si tenés una estructura económica con alta presencia de informalidad, como es el caso centroamericano, es una estructura económica dual en la cual solo muy pocos tienen acceso a la seguridad social y casi el 80% andan ahí sueltos sin ningún tipo de protección social. Esa estructura productiva genera gran desigualdad, en la cual muy pocas firmas tienen montón de privilegios fiscales -no pagan impuestos- y un montón que pagan el IVA y... o una estructura productiva en la cual hay unos pocos sectores muy dinámicos que no se conectan al resto de la economía, como las maquilas, por ejemplo. Para elevar la producción, traer maquilas, tenés que importar casi todo; no tienen mucha conexión más que la mano de obra; no compran insumos de empresas salvadoreñas y tampoco venden partes a empresas salvadoreñas, y entonces desde la estructura productiva también se genera mucha desigualdad.Hablamos entonces de la estructura productiva, de la política fiscal, del sistema financiero, de los mercados laborales, que tradicionalmente han sido vistos más desde la óptica de la eficiencia, del crecimiento económico, pero no de cómo se apropian las rentas.

Veamos a los actores claves en cuyas manos está atender esos puntos: gobernantes, banqueros, empresarios... ¿no se sienten ustedes a veces frustrados, no perciben como que están hablando a interlocutores sordos, que no necesariamente están interesados en esos puntos?

En la CEPAL hemos tenido distintas etapas. Digamos, la etapa de los 50, 60 y 70, cuando había una visión muy desarrollista, con un rol muy fuerte de las instituciones públicas para liderar el desarrollo, esa fue una etapa muy de oro; luego viene todo el auge del neoliberalismo, donde ciertamente nos sentimos relegados; entonces, yo mismo me he preguntado cómo han sido estas etapas dentro de CEPAL, y es admirable ver que a veces la reflexión más profunda y más creativa viene en los períodos de crisis, cuando nadie te está pelando... sin embargo, en ese sentido hay una continuidad de pensamiento cepalino que mantiene la llama viva entre generaciones. Una de las cosas que pesa en el caso de CEPAL es que corresponde tener un esfuerzo genuinamente hemisférico de pensar nuestra región, con nuestros ojos, y siempre estar jalando gente que quiere embarcarse en ese pensamiento, pero hay momentos en los cuales simplemente no te escuchan, y en el caso de la CEPAL es más difícil porque nosotros no llegamos con un préstamos bajo el brazo. Es un desafío porque es solo el poder de las ideas, de nuestras convicciones y de nuestra preocupación sin ningún conflicto de interés. Cuando venimos a El Salvador no venimos a vender ningún servicio financiero. Muchas veces nos cierran la puerta en la nariz, pero muchas veces no. Recientemente hicimos unos análisis sobre la estructura económica de Centroamérica y el desempeño económico de Centroamérica. Yo respeto muchísimo al presidente del Banco Central de El Salvador. No solo por su capacidad técnica, sino que me parece un hombre sumamente franco, muy refrescante para ser banquero central, que siempre están atentos a lo que los mercados van a pensar. De repente él empezó a hacer su presentación y había incorporado cosas que recién habíamos discutido dentro de la CEPAL. Eso es sumamente satisfactorio para uno, que las personas que están con la responsabilidad de los destinos del país digan que esto sí hace sentido.

Su trabajo tiene mucho de persuasión.

El buen consejo técnico y con perspectiva democrática debe abrir el debate. Una de las constantes del proceder de la CEPAL es el llamado a la construcción de pactos, como el pacto fiscal... siempre llamamos a la construcción de consensos. Por ejemplo, ahora para la transformación productiva, en Centroamérica es impostergable llegar al proceso rápido de transformación productiva: el modelo está haciendo agua por todos lados. ¿Y cómo se hace eso? Hay que hacer un pacto social donde los actores se sientan a dialogar cómo renovar el modelo económico en la región. Hay que sentarse a discutir ideas y a generar pactos no solo en lo fiscal, sino también en el área de la transformación productiva.

"El modelo está haciendo agua". ¿En el caso de El Salvador hace más agua aún?

Hay éxitos innegables. Por ejemplo, Centroamérica en los últimos 20 años ha crecido más que América Latina. Aunque no es el caso de El Salvador. El comercio intrarregional... tenemos la región más integrada de América Latina. En el caso de Centroamérica el volumen de comercio intrarregional es más del doble que el del Mercosur y tres o cuatro veces el de la región andina. Hay que partir de que hay aciertos. Dicho eso, tenemos problemas en un modelo que para funcionar necesita las remesas. ¿Por qué? Porque el modelo de maquila es muy masivo en importaciones. Claro, genera mano de obra aquí, pero si querés subir la exportación de maquilas tenés que subir la importación, y eso genera desequilibrio que en una buena parte se compensa con las remesas. Tenemos un modelo económico que tiene restricciones de divisas para funcionar y que depende mucho de las remesas. No es un modelo económico ni exitoso ni sostenible. La insuficiencia fiscal: no hemos podido construir el capital humano necesario para el Siglo XXI. En Costa Rica más o menos está $1,200 per cápita en gasto social; Nicaragua en alrededor de $120; y en El Salvador ha crecido, pero tenemos topes y con esos niveles de inversión en nuestra gente no vamos a salir. Los niveles de inversión en Centroamérica andan alrededor de entre el 20 y el 22% del PIB. China está invirtiendo alrededor del 40% del PIB, y los países del Cono Sur invierten alrededor del 30% del PIB, y aquí no solo es bajo, sino profundamente cíclico, y cuando hay una crisis colapsa, y, de hecho, la inversión pública se ha venido achatando por insuficiencia fiscal pero también la privada. En el caso de Guatemala y El Salvador tenemos niveles menores de inversión que los que teníamos en 1990 en proporción del PIB. Ahí hay otro tema: es una economía en la que no se invierte suficiente, y la estructura económica no se ha transformado. Tenés una heterogeneidad creciente, que quiere decir que hay mucha gente que está trabajando en sectores de baja productividad, sin protección social, lo que atenta contra la igualdad y hace que gran parte de la economía no tenga a muchos en la productividad. Entonces, mucha gente entra a trabajar en sectores informales de bajísima productividad. Sí ha habido reducciones en pobreza en la región, pero muy modestamente. La desigualdad se ha reducido. En el caso de El Salvador, hicimos un análisis que miraba la porción del ingreso nacional que va al decil más alto, el 10% más rico, y comparando Costa Rica y El Salvador, Costa Rica tuvo un retroceso en la apropiación, es decir, que el decil más alto se apropia mucho más, y El Salvador tuvo una mejora en la desigualdad, pero en el resto de la región las mejoras en la desigualdad son muy lentas. Otro mensaje que estamos dando es que Centroamérica está entrando a una ventana de oportunidad por su estructura demográfica.

Usted dice que El Salvador mejoró en desigualdad y empeoró Costa Rica. ¿Qué dicen las cifras exactamente?

La región como un todo mejoró, pero empeoró en Costa Rica, empeoró levemente en Guatemala y empeoró en Panamá. El resto de la región tuvo ganancias modestas, pero evidencia que se puede mejorar. Hay más gasto social, los programas de transferencias condicionadas han tenido un impacto.

¿De cuándo es ese análisis de variación de desigualdad?

Este análisis es de 1990 a 2010, las últimas dos décadas. En el caso de El Salvador, entre 1995 y 2010 vimos que mejoró la desigualdad.

Pero hay que decir que El Salvador ya andaba entre lo peorcito de la región.

Ojo, mejora dentro de un contexto de alta desigualdad. Es como decir que la temperatura me bajó de 44 a 42, y todavía no estoy en 38.

¿Guatemala sigue siendo más desigual que El Salvador?

Guatemala es más desigual.

¿El Salvador es el segundo más desigual de Centroamérica?

No. Nicaragua y Honduras son peores que El Salvador. Es una cosa que a nosotros mismos nos ha sorprendido y tenemos que entender bien qué pasa. En Guatemala, el 10% superior se apropia de 20 veces el ingreso del 40% inferior. En El Salvador la razón es como de 10 a 1, que es parecido a Costa Rica. Cuando se reduce en El Salvador y aumenta en Costa Rica casi alcanzan niveles parecidos. Una sorpresa para nosotros.

Los últimos datos que tengo en mente, correspondientes a 2008, mostraban que mientras el 20% más rico de la población recibía casi la mitad del ingreso, el 20% más pobre apenas el 6%. Una proporción de más del 700%.

Todavía estamos muy mal en la región, y yo creo que en El Salvador las remesas han tenido un impacto, no estoy diciendo que todo ha sido por políticas públicas. Pero también tiene que ver con la universalización de la educación. Cuando mejora la educación la parte de arriba no tiende a mejorar tanto y entonces se va acortando la brecha. No estamos diciendo que haya problemas, pero que sí hay esperanzas.

Cuando está viendo el desempeño de las economías latinoamericanas, ¿cómo reacciona usted cuando se topa con los números de El Salvador en áreas, por ejemplo, como crecimiento económico e inversión extranjera directa, donde El Salvador va muy mal año tras año?

Nosotros tratamos de entender qué pasa. Primero, la perspectiva hemisférica nos ayuda a ver un poco más allá. Por ejemplo, la tasa de crecimiento de El Salvador fue muy buena en los 60 y los 70. Luego vino la guerra. En los 90 no fue mala, pero es en esta época ha venido muy mal. El Salvador ha crecido en las últimas dos décadas a mayores tasas que México, que es un país petrolero, con un mercado de 112 millones de habitantes y que es la potencia manufacturera de América Latina. México comercia con Estados Unidos mil millones de dólares al día, y sin embargo no crece. Entonces, en México la carga tributaria es más o menos el 11% del PIB, pero lo que contribuye el petróleo hace a México el doble de potente, de fuerte, y le pone un 10% del PIB. Y tiene problemas de crecimiento de otra naturaleza. En el caso de Centroamérica estoy convencido de que tenemos que repensar el modelo: no podemos seguir un modelo que para cuadrar sus cuentas de la balanza comercial depende de las remesas. No podemos seguir un modelo en el cual la integración no camina. Hemos avanzado muchísimo en la integración comercial, pero tenemos que ir mucho más allá de lo comercial: empezar a armonizar políticas públicas. La región tuvo una carrera hacia abajo otorgando incentivos fiscales. La renuncia tributaria, o sea, lo que se deja de pagar de impuestos como incentivos, que no se evalúa... era una preocupación que teníamos: que si un país da algo, el otro se baja más y el otro se baja más, y al final es muy difícil atraer inversión extranjera directa de calidad, sin un gobierno que funcione, sin población educada, sin infraestructura de primera, nos disparamos en el pie compitiendo a la baja entre todos los países centroamericanos viendo quién otorga más incentivos.Entonces tendemos a atraer inversión extranjera directa que no tiene contenido tecnológico, que son empresas golondrinas que vienen por los incentivos. Eso tenemos que repensarlo como región, que hay un problema de inversión privada y pública en estos países.

Se celebra los logros en inversión extranjera directa en Honduras y Nicaragua. ¿Lo están haciendo bien ellos?

Honduras y Nicaragua son casos atípicos en el sentido de que la teoría económica dice que altos niveles de inversión va a redundar en altos niveles de crecimiento. Sin embargo, en Honduras y Nicaragua, a pesar de que hay niveles de inversión nacional que son los más altos de la región, estos no se corresponden con los niveles de crecimiento. Yo creo que eso sugiere problemas en la eficiencia de la inversión. Es decir, la inversión no está yendo a los sectores más dinámicos. Tampoco está yendo a hacer transformaciones dentro de cada sector o puede ser problema de cómo se registran. En Honduras y Nicaragua tenemos altos niveles de inversión, pero no se ve reflejado en el crecimiento. No es automático. Ahí hay cosas que estudiar.

A lo largo de los años se han pronunciado muchas ideas como si fueran axiomas. Una de ellas es que la apertura económica iba a ser una especie de fórmula mágica para lograr el despegue económico y, como consecuencia, el desarrollo humano. La economía de El Salvador estuvo en lo más alto en apertura económica en Latinoamérica, pero no se produjo el milagro. ¿Por qué?

Para economías pequeñas hace mucho sentido ser más abiertas, porque por el tamaño de sus mercados no pueden abastecer los bienes que necesita. No somos una región rica en recursos naturales y como tenemos que importar el petróleo -que constituye más o menos el 25% de la factura de importaciones- hay que buscar con qué exportaciones se paga ese petróleo. Hay razones de eficiencia por las cuales una economía pequeña, como la guatemalteca o la salvadoreña, tiene que abrirse. En la CEPAL hemos empujado la noción de regionalismo abierto, que quiere decir una apuesta por la integración, que le permite a las firmas ir a mercados cercanos donde pueden probar las aguas antes de insertarse globalmente. Pero no es cualquier apertura la que le sirve a la región, y ahí está la clave. Cómo la estructura económica se inserta globalmente es una de las preguntas centrales para el modelo de desarrollo que queremos hacer.

Hay una competitividad que puede ser muy espuria, cuando se basa en la explotación de mano de obra, sin derechos laborales y sin ninguna visión. La entrada de China nos pegó muy fuerte, pero el tema no es si abrirse o no, sino cómo lograr una inserción más eficaz según la estructura económica. Por ejemplo, uno de los temas que hemos venido viendo es cómo conectar las pequeñas y medianas empresas con las cadenas de valor. El problema es cómo generar encadenamientos y cómo hacer a la mayoría de empresas partícipes de esto. Esto el mercado no lo resuelve y parte del tema de la liberalización era que la mejor política industrial es el mercado. Eso ha probado ser desastroso. Tiene que haber un Estado que entiende su rol y asume sus responsabilidades para inducir nueva tecnología, para que haya capital disponible, para que las empresas puedan invertir, para que haya innovación tecnológica... lo que ha pasado es que hay intereses que se capturan el Estado y todos los beneficios les quedan a ellos, o simplemente se hace la renuncia tributaria. Entonces, uno de los mensajes claves es que la transformación estructural de nuestras economías es un trabajo conjunto del mercado, el Estado y la sociedad. Es decir, la sociedad vela por cómo se otorgan los incentivos, cómo se mantienen, qué resultados dan en materia de empleo, y otros objetivos públicos, como la transformación tecnológica para evitar la contaminación, preservar los estándares laborales, el tema del pago de impuestos... Lo que se requiere es como un pacto renovado para que el aparato productivo tenga una mejor inserción. Pero si se deja al libre mercado va a pasar lo que ha pasado: son sectores que no arrastran al resto de la economía, hay sectores muy modernos que se insertan globalmente, con buenos salarios, pero no aportan nada al empleo y no jalan a otros sectores.

En el caso de El Salvador, ¿qué le hizo falta si llegó a ser una de las economías más abiertas del continente?

En el caso de la región nos faltó explorar las complementariedades que tenemos como economías. Nos enfocamos mucho en el hardware de la integración, como carreteras y los puertos, pero no en el software: las reglas. Entonces resulta que en apariencia nos integramos, pero la realidad es que una empresa salvadoreña enfrenta mil trámites para vender en Guatemala; la logística no está pensada integralmente. Por ejemplo, no hay una red de puertos que abastezca de servicios marítimos a la región. Además, cuando uno mira los costos de generación eléctrica de la región, son altísimos. Y uno se pregunta por qué. Son fallas regulatorias. En Guatemala hay generación eléctrica privada carísima, que no es competitiva globalmente. Cuando uno mira los servicios de transporte logístico de la región, son caros; las telecomunicaciones, el internet... las microempresas, que están vendiendo servicios vinculados a la banda ancha, no tienen este acceso o es carísimo. En Corea la banda ancha es casi regalada, y uno aquí tiene que ser de clase media para tener acceso a banda ancha. Entonces, cuando uno mira los costos y los esquemas regulatorios que están atrás, la base para hacer negocios en la región necesita renovarse con un enfoque de competitividad global. Y eso tiene que ver también con la economía política: el tema bancario y financiero. Una banca extranjera tiene que comprometerse también con dar crédito para la producción, no solo para el consumo. En fin, lo que estamos viendo es pensar a la región como una plataforma de exportación, con un sustrato de servicios competitivos globalmente, y eso irrumpe en intereses muy fuertes porque la participación en el sector privado en estos sectores ha generado costos bastante altos.

La responsabilidad para generar todas estas condiciones y asegurar que haya las reglas y no fallen es de los Estados, y si según ustedes está claro lo que hay que hacer, ¿es que los gobernantes no entienden?

No, ellos lo entienden perfectamente. Lo que pasa es que ahí vienen las correlaciones de fuerzas en esa lucha por el Estado. Uno dice: un estadista debe preocuparse por la siguiente generación, pero muchos políticos se preocupan por la siguiente elección.

Las encuestas suelen mostrar que la gente percibe que los políticos y los gobernantes se preocupan más por sus propios intereses y los de sus grupos que por el interés general, y eso que usted está planteando parece darle sustento a esa percepción.

Bueno, en el caso de El Salvador es evidente que hay intentos de cambio en ese tema.

¿Ah, sí?

A mí me sorprende que llamen dictador al presidente. En este tema de las empresas públicas, un tema delicado, en otros países sorprendería lo opuesto, que las empresas públicas deban tener un cupo para los empresarios... pero es la batalla por la modernización y por defender lo público, y ahí es donde la clase política tiene que poner los ojos más allá de la coyuntura y que esa transformación le hace bien a las posibilidades económicas del país. Entonces, esta puja distributiva, esta puja por el control del Estado tiene que estar en el contexto en el cual la ciudadanía tiene conciencia de lo importante de defender lo público.

El gobierno anterior y este han establecido mesas de consulta con la ciudadanía en diversas áreas, aunque no se ve que den resultados claros...

Ciertamente puede haber un desgaste del diálogo, pero yo una vez le pregunté a los suecos cómo hicieron para alcanzar esas cargas tributarias que tienen. Dialogando, me dijeron. ¿Y cuánto tiempo les tomó? 40 años. Dentro del enfoque de la planificación una de las funciones centrales de esta es la participación ciudadana como práctica constante. Esos diálogos tienen que tener una metodología atrás y mucha claridad, y por ejemplo, pensar que uno como gobierno tiene que escuchar responsablemente, pero no le está cediendo a los que están en el diálogo el poder de veto. No se puede garantizar que lo que está diciendo el sector se convertirá en ley, sino que se le escuchará responsablemente. Luego, también hay grupos que se arrogan la representatividad y, perdón, su punto de vista es representativo de un sector e importante, pero no tiene la representatividad, que la tiene el gobierno elegido democráticamente. Un presidente tiene una legitimidad especial y representa; el otro tiene un punto de vista representativo que nos interesa conocer. Además, la economía evoluciona y aparecen nuevos sectores que tienen aspiraciones de representar a sectores... Y luego, tiene que tener -y esto es una cosa importantísima- nueva información. A veces la gente llega a atrincherarse y cuando llega a la mesa no están hablando a la mesa sino a sus bases. Tiene que haber una voluntad de salir transformado de ese diálogo. Yo sí creo mucho en los diálogos, que debe ser una práctica constante en la administración pública, sobre todo en sociedades fragmentadas por la guerra.

¿Cómo hace la ciudadanía para convertirse en interlocutora del gobierno y que este no la engañe diciendo que se sienta con la sociedad civil y así legitimar sus decisiones?

El fenómeno de la sociedad civil en nuestros países tiene que ver con las fallas de los partidos políticos. ¿Qué pasa cuando se oenegeíza la política? Bueno, resulta que hay un partido que tiene representatividad porque lo han votado en el Congreso, y que en el gobierno alguien dice que no, que tienen que dialogar con una oenegé, cuando ellos no han pasado por ningún proceso electoral. Entonces, uno como funcionario también tiene que tener cuidado que si bien son puntos de vista representativos, hay que darle espacio a los partidos políticos en los cuales la población y la democracia se organizan. Y ya ha pasado que hay gente que no encuentra espacios en los partidos políticos, por problemas de democracia interna y de representación, y arman sus oenegés y quieren que el Estado los atienda como si fueran partidos políticos. Tiene que haber espacio para la sociedad civil, pero con la claridad de que no tienen la representatividad de los partidos políticos. Y a veces ni siquiera se trata de sindicatos, sino de gremios que no tienen ningún sistema de democracia interna.

¿Y no es muy ingenuo pensar que los partidos políticos deberían representar las aspiraciones e intereses de las oenegés?

Es un norte. Esa claridad debe estar ahí. No podemos renunciar a una visión en la cual la democracia está mejor organizada y eventualmente los países deberían estar organizados alrededor de los partidos políticos, y recordemos que la ideología se expresa a través de ellos.

También se ha dicho y se insiste mucho en ellos como un axioma: que más impuestos ahuyentan la inversión. ¿Es cierto?

No es cierto en absoluto. Ahuyenta cierto tipo de inversión, pero no la inversión. ¿Por qué un país con más alta carga tributaria, como Brasil, fue de lejos el principal receptor de inversión extranjera directa en Latinoamérica? Brasil tiene una carga tributaria del 35%, pero también tiene infraestructura, una fuerza laboral educada, un mercado, inversiones en tecnología y estabilidad. Lo que sí es cierto es que cierto tipo de empresas, que son medio capitales golondrina, buscan lugares donde... la reflexión es qué tipo de estructura económica queremos. Si vamos a atraer a las que quieren venir porque encontrarán salvadoreños que no protestan, que no saben leer ni escribir y que pueden tirar la basura en cualquier esquina... bueno, ese es el tipo de opción que uno no quiere porque tampoco genera ningún proceso de transformación. Lo que sí afecta a la inversión es ese tipo de inestabilidad, esa puja constante.

A inicios de 2009 la OCDE presentó en El Salvador su informe "Perspectivas económicas para América Latina" y sugería con claridad subir la carga tributaria, poniendo como ejemplo los países nórdicos, donde la gente más satisfecha está de lo que hacen sus gobiernos a pesar de que tienen las mayores cargas tributarias. La OCDE también planteaba que esos impuestos ayudaban enormemente a combatir la desigualdad, como usted mencionaba al inicio...

Eso es muy importante. En este documento, "Cambio estructural para la igualdad" (presentado durante la reunión de la CEPAL la semana pasada en San Salvador), nosotros estamos enfatizando otro aspecto que no se ha entendido muy bien, que es la posibilidad de hacer política anticíclica. ¿Qué quiere decir esto? Que en un momento de crisis el Estado puede invertir en infraestructura, crear nuevas capacidades, tener posibilidad de financiamiento público para la microempresa. En Estados con una carga tributaria muy baja no existe la posibilidad de hacer política anticíclica y la economía sufre, está sujeta a los vaivenes del ciclo. Países con carga tributaria más holgada y sostenibilidad mayor pueden ahorrar en los tiempos de bonanza y gastar en tiempos de crisis para tratar de estabilizar el ciclo, de tal forma que no se traduzca en masivo desempleo, en pérdida de capacidad empresarial. Entonces, otra función importante de la política fiscal es tener la capacidad para mantener, bajarle la volatilidad a los procesos, que ayuda mucho al empresariado y también ayuda mucho a mantener los avances en reducción de desigualdad. En épocas de crisis económicas son los pobres a quienes les pega primero por la vía del desempleo, por los recortes en los programas sociales, pierden sus activos, sacan a sus niños de la educación para que vayan a trabajar, no tienen dónde refugiarse... Con la posibilidad de una suficiencia fiscal mayor viene también la posibilidad... y de hecho se dio en la última crisis y fue una las grandes diferencias en Centroamérica, fue el primer episodio donde se logró hacer modestamente una política anticíclica y es por eso que Centroamérica salió de la crisis antes que el resto de América Latina. Quiere decir que al momento de la crisis se entró a apoyar el gasto social. No fueron cosas masivas como en Europa, pero sí nos permitió rebotar antes de la crisis porque no caímos tan fuerte. Eso también es importante de tener una política fiscal robusta. Y otra cosa que estamos estudiando es la renuncia fiscal, la cantidad de incentivos no evaluados en su efectividad de empleo... en mi país (Guatemala) es casi el 75% de lo que se paga en impuestos lo que se renuncia. Son incentivos opacos y también por ahí hay mucho que hacer. ¿Y toda la gente que no paga impuestos? Hay que evaluar eso también. No necesariamente se tiene que subir impuestos, sino simplemente cobrar aquello a lo que se ha renunciado voluntariamente.

Y los empresarios le dicen que se van de inmediato y pierde esos empleos.

No es fácil, pero también uno dice: ¿Y ese es el tipo de actividad empresarial que necesita El Salvador? Hay muchos otros sectores que, con los mismos incentivos, podrían hacer muchos más empleos y mucha más transformación productiva.

¿La CEPAL tiene buena opinión sobre los subsidios a servicios básicos como transporte, electricidad o agua potable?

Los subsidios son un instrumento a los que no se debe renunciar, son un instrumento de gestión económica. Pueden generar gravísimos problemas de sostenibilidad fiscal, y media vez se dan es muy difícil quitarlos, pero hay subsidios que han funcionado, sobre todos los subsidios para hacer la transformación tecnológica. Si uno quiere pasar a industrias menos contaminantes, se puede ayudar a empresarios a transformarse...

... Me refería a subsidios a hogares pobres...

Nosotros también estamos argumentando que un buen empleo es una muy buena política social. Es decir, ocuparse desde la macro con tener un nivel adecuado de empleos resuelve mucho. Todo el tema del gasto público en lo social, si no va amarrado a una transformación en la estructura productiva para que la gente tenga empleos no vamos a resolver el problema de la pobreza, de la desigualdad por la vía del gasto si no pensamos cómo transformar la estructura productiva.

¿Y la ayuda directa al ingreso de los hogares es un populismo inútil o...?

No, en muchos casos una renta mínima universal es una forma de generar condiciones mínimas. El problema es cuando eso se hace a costa de otros programas, cuando se vuelve una administración pública en sí misma. Ese instrumento ha probado ser muy eficaz y se debe seguir usando, pero no es el único. El gran desafío que tienen las transferencias condicionadas es cómo conectarlo con la inserción laboral. En términos de protección social hay temas que se resuelvan con ingreso mínimo, pero debe ir más allá, pues no puede ser eso un sustituto de una política social integral. Yo creo que deberíamos ir a un esquema de rentas mínimas garantizadas, un esquema de protección social universal que no esté vinculado solamente a quienes tengan un empleo formal, sino que esté vinculado al derecho a ser ciudadanos. ¿Y cómo se financia eso? Por la vía fiscal. Todos pagamos para que todos los que nazcan en el territorio tengan una protección que no esté vinculada a tener un empleo formal. El empleo formal, ya vimos, no se está dando aquí.

¿La violencia del narcotráfico y la de las pandillas son un factor determinante en la productividad y el empleo?

Sí, eso es un factor. El tema del narcotráfico tiene muchas aristas que implica costos económicos para las empresas, los hogares y el Estado. Son recursos que se destinan a gastos en guardias, compra de armas, pérdida de días laborales, el Estado tiene que gastar muchísimo en policías y juzgados, y se podría a destinar a generar mejores capacidades en los ciudadanos o mejor infraestructura. El Salvador es de Centroamérica el país que más gasta de su PIB en seguridad y justicia: ya está llegando a más de tres y pico del PIB, mucho más que Guatemala y que cualquier otro país. Y uno dice: ¿y dónde para esto? Colombia dedica más del 5% del PIB a seguridad, y es imperativo pensar de otra forma. El Salvador ha dado señales de explorar otras vías, una cosa novedosa.

Después de todo esto que hemos platicado, ¿cuál es el problema de El Salvador, según el diagnóstico de la CEPAL?

Es muy importante avanzar en la transformación de la estructura económica de El Salvador. Hay que apuntalar el enfoque creciente en las pymes, y el financiamiento y la innovación tecnológica y conectarlas a las cadenas de exportación de las pequeñas y las medianas empresas. El tema de apoyar más a los servicios. Hay servicios modernos gerenciales a distancia que podrían tener una oportunidad. El mercado asiático... nosotros estamos estimando que el comercio entre Asia y América Latina va a ser muy robusto y tenemos que pensar en aprovecharlo. Hay que aumentar la inversión pública y privada. El Salvador tiene muy bajos niveles de inversión y debería ser de por lo menos el 25% del PIB. El tema del diálogo y la confianza nacional... esto de la transformación productiva y la convergencia tiene que hacerse en diálogo entre el sector privado, las autoridades económicas y el resto de la sociedad. Invertir en los espacios para generar estos consensos, la confianza... hemos encontrado un clima nacional bastante crispado, que no le hace bien a nadie, y comienzo por el sector privado, pero tampoco al gobierno ni a nadie. También pensamos que el mercado no resolverá los problemas de coordinación que se requieren en El Salvador y estamos acompañando el establecimiento de una institucionalidad para la planificación territorial de los sectores que ayude a coordinar los esfuerzos del Estado para buscar complementariedad con el sector privado. La planificación es un factor muy importante para El Salvador, y aquí se desmanteló mucho.

¿Por qué cree que El Salvador no es el país más atractivo para la inversión extranjera?

A mí me sorprende porque tiene muchas cualidades para atraer inversión extranjera, pero creo que tiene que ver en parte con el clima de polarización.

¿La polarización política?

La polarización en general, que es legado de la guerra. En mi país también hay mucha polarización.

¿Se refiere a la inseguridad jurídica que puede generar que un día se tenga una política y al siguiente gobierno se revierta...?

Pues mire, aquí hubo continuidad por 20 años y tampoco había un boom de inversión. Ahora se habla de alternancia, pero la verdad es que hay cuestiones más de fondo, más estructurales. Hablábamos del software, de todas las reglas con las cuales se privatizó en Centroamérica, sin incluir una capacidad gestora de lo público que regulara adecuadamente... luego, también hay sectores emergentes del sector privado de la pequeña y mediana empresa que han tenido mucho dinamismo y requieren más apoyo... ya hablamos de la insuficiencia fiscal, pero también el financiamiento para el desarrollo, el rol de la banca. En un momento de crisis la banca esconde su plata y se vuelve profundamente pro cíclica, y es ahí donde tiene que entrar la banca pública y cubrir esas necesidades de financiamiento. Los empresarios grandes pueden irse a los capitales extranjeros a financiarse, pero cuando la banca orienta su financiamiento al consumo o lo retrae en un momento de crisis, ¿qué pasa con todas esa empresas que dependen de ese financiamiento? Tiene que haber un financiamiento público. Los países que salieron bien de la crisis tienen eso. Brasil, por ejemplo, que tiene una banca de desarrollo con criterios comerciales, que tampoco es que van a regalar la plata.

Hace un par de años, un expresidente salvadoreño, Alfredo Cristiani, dijo que solo un loco invertiría en El Salvador. Si usted fuera el asesor de inversiones de un multimillonario, ¿le aconsejaría venir a invertir en El Salvador?

Yo le aconsejaría invertir en Centroamérica, y El Salvador es un muy buen hub. Centroamérica creció más que América Latina; Centroamérica tiene un comercio intrarregional muy robusto que se comportó muy bien durante la crisis; Centroamérica tiene un proceso de integración arancelario de casi el 98% de sus productos, lo que hace que más o menos 44 millones de consumidores puedan ser atendidos desde un país... yo diría que hace sentido venderse como región. Es un espacio económico con océanos, cercanía a Estados Unidos, cercanía cultural... ya no tendríamos que ir con una estrategia de inversiones que genere una carrera hacia abajo con incentivos fiscales desordenados y vendiendo competitividad espuria basada en trabajadores mal pagados; somos parte de una región pujante con potencial y muy interesante como mercado: 44 millones de personas pueden ser un mercado interesante.

¿Hay un mensaje subliminal en que la CEPAL hiciera sus sesiones en El Salvador?

Sí: es el mensaje de que las economías pequeñas importan mucho. Se habla mucho de la realidad de Brasil, de México y de Argentina... queríamos venir a El Salvador para ver la región y leerla desde las economías pequeñas de América Latina. El mundo se mira con desafíos, pero también con logros. Por ejemplo, este dato que Centroamérica ha crecido más que América Latina en los últimos 20 años, sorprendió mucho.

El Faro (El Salvador)

 


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