San José de Cúcuta está en una posición privilegiada. Por sus calles pasa el 80 por ciento del tráfico comercial entre Colombia y Venezuela. Al ser un paso obligado para el transporte entre Bogotá y Caracas, los 700,000 habitantes eran uno de los grupos más interesados en la inversión de apenas US$ 2 millones necesarios para construir el Paso Fronterizo Cúcuta-San Antonio del Táchira, una infraestructura aduanera que facilitaría el comercio entre los dos países.

No obstante, los cucuteños tendrán que seguir esperando. El pequeño monto de inversión que facilitará el comercio entre los dos países debió posponerse. “Se proponía una metodología de controles fronterizos para que no haya duplicidad de funciones”, dice Jorge Enrique Pedraza, gerente del proyecto y director nacional de transporte y tránsito del Ministerio de Transporte de Colombia. “Pero el proyecto entró en revisión luego que Venezuela saliera de la Comunidad Andina de Naciones”.

Un magro destino para uno de los proyectos estrella de la Iniciativa de Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), plan que esbozaron los presidentes de 12 países sudamericanos en la Cumbre de Brasilia de hace seis años. El objetivo era coordinar el desarrollo de infraestructura de manera de fomentar la integración sudamericana. Para eso, los 12 países de IIRSA determinaron un portafolio de 348 proyectos de infraestructura a implementar. Como eran tantos, se fijó una agenda consensuada de prioridades: se trata de 31 proyectos que suman una inversión total de US$ 6,403 millones, de los cuales US$ 4,500 millones corresponden a carreteras. Uno de ésos era el pospuesto paso Cúcuta-San Antonio del Táchira, una suerte que corren muchos de los proyectos que se realizan en el marco de IIRSA.

Las razones para mostrar un avance tan pequeño desde la declaración inicial de los presidentes que la dieron a luz son las de siempre: incapacidad de lograr acuerdos políticos, falta de institucionalidad de coordinación entre los países y deficientes mecanismos de trabajo. Hoy, del total de proyectos de la agenda prioritaria, 17 están en preparación y cuatro entraron o comenzaron la etapa de licitación con el sector privado. Sólo nueve están en ejecución y sólo uno está terminado: el puente de US$ 12 millones sobre el río Acre, que involucra a Perú y Brasil.

IIRSA vs. PPP

En el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ente multilateral de crédito y uno de los principales promotores y financistas del proyecto IIRSA, no hay tanto pesimismo: “Las críticas surgen de aquellos sectores que no saben que la preparación de un proyecto de infraestructura es gigantesca y compleja, pues tienen impacto en áreas sociales y medio ambiente”, dice Mauro Marcondes, funcionario del BID a cargo de IIRSA.

Pero incluso el Plan Puebla Panamá, un proyecto similar enfocado a la integración de los países centroamericanos impulsado por Vicente Fox pocos meses después de IIRSA, ha tenido resultados más alentadores: más coordinación, mejor institucionalidad y más proyectos determinados. “En los próximos seis años deben concretarse inversiones por US$ 20,000 millones en el contexto del Plan Puebla Panamá”, dice el brasileño Marcelo Antinori, encargado del BID para ese plan. Proyectos en el área de energía y carreteras son los que se atraen la mayor parte de las inversiones, sin contar además la gigantesca inversión que implica la ampliación del Canal de Panamá. “La diferencia con otros planes de integración es que acá ha estado el liderazgo de México que ha impulsado los acuerdos que los pequeños países centroamericanos no conseguirían por sí mismos”, dice Antinori.

Para algunos, no obstante, el PPP tampoco ha sido todo lo veloz que se esperaba. “PPP generó expectativas muy altas en un inicio, pero la realidad es que no se han concretado grandes avances, las inversiones en el plan han resultado mínimas”, dice Gonzalo Fernández, director de Análisis del sector de la Construcción de Santander en México.

La buena noticia es que en IIRSA nada puede salir peor de lo que fue 2006. La oleada de elecciones junto a la reestructuración del mismo BID pusieron en espera un plan de proyectos que ya avanzaba lento.

No obstante, para recuperar algo del tiempo perdido, IIRSA —y PPP en menor grado— requiere ponerse al día en varias asignaturas. La más importante es desarrollar una institucionalidad interna que le permita ejecutar y resolver rápidamente las controversias que enfrentan a intereses nacionales.

También hay un gran desafío financiero: IIRSA no establece mecanismos financieros integrados, lo que incentiva a los países que tienen mejor acceso a créditos a avanzar por sí mismos en la infraestructura nacional, dejando de lado los planes de inversión regionales.

Hay otras tareas pendientes en lo relacionado con la información: los promotores de IIRSA deben comunicar mejor en qué consiste la iniciativa (de hecho, muy poca gente la conoce) y los proyectos específicos. Así como IIRSA no ha establecido un mecanismo para comunicar los costos y externalidades de los proyectos, tampoco lo ha hecho con sus posibles beneficios.

Además, debe involucrar en las decisiones a los afectados con los proyectos: se han desarrollado pocos mecanismos de diálogo con las comunidades que están cerca de ellos, menos aún participación en la elaboración. También debe considerar la variable ambiental más fuertemente desde la génesis de los proyectos. El no hacerlo hace políticamente imposible defender algún proyecto ante la más leve protesta de grupos ambientalistas.

Algunos afirman que todo esto está cambiando y muestran como prueba el reciente acuerdo en torno a la propuesta boliviana de integrar las empresas estatales de energía del Cono Sur. Aunque a falta de hechos concretos que demuestren que estos planes se concretarán, sólo queda esperar los resultados del encuentro de IIRSA a realizarse en Quito en diciembre, en el que los ministros de infraestructura se reunirán para tratar de levantar el perfil de la alicaída iniciativa. De no hacerlo, simplemente se derrumbará.